חוק ההתיישבות בקרקע חקלאית - משרד עו"ד חיימסון סודאי

חוק ההתיישבות בקרקע חקלאית

בשנים האחרונות השתנו פניה של מדינת ישראל לבלי היכר. רוח התקופה הביאה עִמה תמורות רבות בכל המגזרים, ובהם במגזר החקלאי. הימים בהם חקלאים היו משכימים קום ועובדים את אדמתם בעמל רב ובזיעה ניגרת, מצאת החמה ועד רדת החשכה, עברו-חלפו להם מן העולם. המושג "הפרחת השממה" התרוקן, הלכה למעשה, מתוכן ממשי ונבלע בתוך הכרזות על מיזמי נדל"ן להפקת הון עתק. 
מכאן, שמטרת חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), אשר נחקק  בשנת 1967, מקבלת משמעות כפולה ומכופלת בימים שהכסף מעוור עיני הכול ומכתיב את המציאות.  
בחוק ההתיישבות, קרקע חקלאית מוגדרת כ"קרקע אשר נועדה לשמש לשם ייצור תוצרת חקלאית, לגידול בעלי חיים, להחזקת בעלי חיים, לגידול פרחים, למשתלה, להחזקת מלאי חקלאי, או להחזקת ציוד חקלאי".
כמו כן, סעיף 2 לחוק מגדיר מהן פעולות בקרקע חקלאית אשר עולות כדי שימוש חורג. בין פעולות אלה ניתן למנות יצירת שותפות ביבול או בקרקע, או הקנייה או העברה של זכות (או חלק ממנה) אשר יש למחזיק בקרקע. כמו כן, סעיף זה קובע כי שימוש חורג חייב היתר בכתב.
חוק ההתיישבות הינו חוק פרטיקולארי לעניין השימוש החורג בקרקע חקלאית, וזאת בשל שני היבטים עיקריים. ראשית, החוק עוסק במפורש בביטוי "שימוש חורג". שנית, מרבית חוזי המשבצת מזכירים ו/או מציינים את חוק ההתיישבות בסעיף המגבלות בהסכם, ובכך הם למעשה מחילים על החקלאי ו/או המתיישב את ההגבלות המפורטות בחוק זה.
 

המטרה: לשמור על אדמות המדינה

 
הלכה למעשה, מטרת החוק היא מניעת העברת זכויות מתיישב בקרקע לאדם אחר. במילים אחרות, בהירות יותר, חוק ההתיישבות נועד למנוע ו/או לעקור את התופעה שבה חקלאים, שקיבלו מהמינהל רשות להשתמש בקרקע חקלאית, שהיא קרקע המצויה בבעלות המדינה, לשם עיבוד עצמי – יעבירו  לצד שלישי את זכויות בקרקע החקלאית בכל צורה שהיא. העברה שכזאת עולה כדי שימוש חורג.
אם כן, מטרת החוק היא לשמור מכל משמר על אדמות המדינה, ולא רק, כלשון דף ההסבר של משרד החקלאות, ע"י פיקוח על שימוש חוקי בקרקע, אלא גם שמירה על החקלאות בישראל.
מבט אל העבר, מגלה כי כבר בדברי ההסבר להצעת החוק הועלה החשש שחקלאים ינצלו לרעה את הפריבילגיה שניתנה להם מהמדינה לשם עשיית עושר, ולא לשם מטרות ההתיישבות החקלאית.
כבר אז, במעמד הצעת החוק, הודגש כי הצורך בחקיקת החוק עלה לאחר שהתברר כי אין די בסעיפים הקיימים בחוזי החכירה של הקרן הקיימת לישראל ומינהל מקרקעי ישראל כדי להתמודד עם ההתנהלות "החמדנית והבלתי רצויה" של החקלאים. משכך, הוכנס בחוק סעיף 6(א), הקובע כי מחזיק שלא יחדל מההפרה על אף שיקבל התראה, "רשאי שר החקלאות, או מי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות, לתבוע בוועדה הפקעת זכותו לגבי אותה קרקע חקלאית ולמכסה האישית שניתנה לגבי אותה קרקע".
ומהן אותן הפעולות אשר ייחשבו כשימוש חורג? בתוספת הראשונה לחוק נקבע כי הפעולות הבאות בקרקע חקלאית ייחשבו שימוש חורג:
 
1. "העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות; ואולם עיבוד הקרקע על ידי שכירים או על ידי מי שקיבל על עצמו את העיבוד בקבלנות ועל חשבון המחזיק לא יראו כשימוש חורג.
2. יצירת שותפות בקרקע או ביבול, מלבד אם השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים עובדים במידה שווה.
3. הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול.
4. הקניית זכות רכישת היבול בשדה (דמאן).
5. שעבוד היבול, למעט שעבוד שנעשה על פי הוראות פקודת המלוות לזמנים קצרים על יבול (ערובה) 1935, או שעבוד שתנאיו מנעו מהנושה את הטיפול ביבול.
6. הקניית זכות מגורים".
 
הנה כי כן, עינינו הרואות כי מדובר בהגדרה רחבה של המונח "שימוש חורג". חשוב להדגיש באשר לחלופה הראשונה, כי אין צורך בהעברה של כל הזכויות שיש למחזיק על מנת שהדבר ייחשב שימוש חורג בקרקע, אלא די בכך שהועברה זכות כלשהי שיש לו. החריג לכך הוא עיבוד הקרקע על ידי שכיר של המחזיק או קבלן מטעמו, שאז אין הדבר ייחשב שימוש חורג בקרקע. מכל מקום, עפ"י סעיף 11 לחוק, על המחזיק בקרקע, ועליו בלבד, תהיה חובת ההוכחה כי לא עשה שימוש חורג בשטח.
תכליתה של הוראה זו היא להתגבר על המצב הרווח כיום בו לא ידועה למדינה/משרד החקלאות זהותו של הצד השלישי המשתמש בקרקע, בעוד שהיא ידועה היטב למחזיק בקרקע. במילים אחרות, אין חובה על המדינה/משרד החקלאות לאתר ו/או לציין את שם צד ג' (המתקשר), כדי להטיל את מלוא האחריות לשימוש החורג על מחזיק הקרקע ולבוא עמו חשבון.
 

מהם התנאים לקבלת היתר לשימוש חורג? 

 
לאחרונה, אנו עדים למגמה של הגברת פעולות האכיפה מטעם הרשות המוסמכת על ביצוע חוק ההתיישבות במשרד החקלאות. כתבי תביעה מוגשים חדשות לבקרים נגד מושבים וקיבוצים המבצעים, לכאורה, שימוש חורג בשטחים שנמסרו להם מבלי שביקשו וקיבלו היתר, כנדרש. בתובענות מבוקש, לרוב, סעד הפקעת הקרקע מרשות האגודה והשבתו למינהל מקרקעי ישראל.
היתר לשימוש חורג, בהתאם לחוק ההתיישבות, ניתן להסכם שותפות המגלם "שותפות אמת" בראייה אובייקטיבית. קרי – כזו העומדת ב"מבחן הסיכון". בתמצית, על השותפים לשאת יחדיו בנטל הכישלון, כמו גם ברווחים, באשר לגידול החקלאי אותו חברו יחדיו לבצע. אין חובה כי השותפות תהיה בחלקים שווים, אם כי נדרש כי חלקו של כל אחד מהצדדים לא יפחת מ-26%.
בשאלה אם ליתן ההיתר, או במילים אחרות – בשאלה אם השותפות הינה אכן שותפות אמת, נדרשת הרשות המוסמכת להיבטים נוספים, כגון אופי הפעילות החקלאית של האגודה, זהות הקבלן (ה'שותף'), היקף ההתקשרות ועוד. מבחנים שנקבעו בפסיקה הם כוונתם הסובייקטיבית של הצדדים, זכותם ההדדית לחייב אחד את השני בגין הפרות, אופן הצגת הקבלנים בפני צדדים שלישיים, הדרך בה נתפסת ההתקשרות בעיני עובדי הצדדים, וכן מעורבות נציגי האגודה, בפעילות החקלאית השוטפת, וביכולת הפיקוח דה-פקטו בשטח.
בנקודה זו יצוין, כי חרף היקף התביעות, שנמצא במגמת עלייה בחודשים האחרונים, הרי שעיקר התובענות נגד אגודות הנמצאות מפרות, בפעם הראשונה, נסגר באמצעות הסדרי פשרה. הסדרים אלה, כוללים תשלום כופר, הודאה מצד האגודה בדבר ביצוע ההפרות, והתחייבות להימנעות מביצוע הפרות דומות בעתיד. בחלק מן המקרים, נדרשת האגודה לחתום על הימנעות מפעילות מסחרית, עם המתקשר הספציפי עמו היא התקשרה.
הפסיקה עסקה פעמים רבות בסוגיית השימוש החורג בקרקעות חקלאיות. המחוקק קבע מושגים אמורפיים כגון "שימוש חורג" או "שימוש חקלאי", ובתי המשפט נדרשו ליצוק תוכן למושגים אלה.
פעמים רבות נדרש בית המשפט לבחון האם השימוש המדובר הינו שימוש חורג או שמא עסקינן בשימוש חקלאי אשר ניתן לקבלו. מדובר במעין תחרות כיפוף ידיים בין חברי המושבים, אשר שואפים להרחיב את המושגים באופן משמעותי, לבין המינהל והמדינה המעוניינים לצמצם תחולתם.
לא אחת, הצליחו חברי המושבים לגבור על המדינה. כך, למשל, בשנת 2009 קיבל בית המשפט את הטענה כי הליך מיון של ביצים ואריזתן, אשר נעשה בתור השלב האחרון בתהליך הייצור הביצים והיווה חלק בלתי נפרד ממנו, הינו שימוש חקלאי. במקרה אחר, בית המשפט הכיר בכך כי תפעולו של מתקן להכנת קומפוסט (זבל פרות) לשם דישון קרקע מהווה שימוש חקלאי, אשר אינו שימוש חורג.
אלא שלא לעולם חוסן. בשלהי שנת 2013 נפל דבר: בית המשפט המחוזי בתל-אביב דחה ערעור על החלטת ועדת הכרעה (וע' 1295-08), והותיר על כנו הפקעת הקרקע ממושב עין הבשור בגין שימוש חורג שנעשה בה והשבתה למינהל מקרקעי ישראל. זו הייתה למעשה הפעם הראשונה, שבית המשפט התיר להפקיע קרקע מאגודה שעשתה בו שימוש חורג (ע"א 11889-04-12 גוטליב נ' הרשות המוסמכת לפי חוק ההתיישבות החקלאית).  
התביעה המקורית הוגשה ע"י הרשות המוסמכת ב-2008, לאחר שהתברר כי מושב עין הבשור עושה שימוש חורג בחלקה א', ב' ו-ג' של חבר, בכך שהקנה לצד שלישי זכות מגורים וזכות לאחסון כלי עבודה. החבר, נתבע ע"י הרשות, במקביל לאגודה. ועדת ההכרעה הורתה על הפקעת הקרקע ועל החזרתה למנהל מקרקעי ישראל והושגה פשרה עם האגודה. אלא שהחקלאי ערער על ההחלטה לבית המשפט המחוזי, וזה כאמור אימץ את פסק הדין של ועדת ההכרעה, הורה על הפקעת הקרקע, וגם הטיל על החקלאי הוצאות בסך 30,000 ₪.
פסק הדין הזה כרסם, אפוא, בהנחה כי משרד החקלאות מעוניין תמיד ובכל מצב להגיע להסדרים, וכי ניתן להציע אותם (את ההסדרים) גם בשלב מאוחר יותר של ההליך. פסק הדין העניק רוח גבית למשרד החקלאות, כאשר עתה, שלא כמו בעבר, הוא מקשיח את עמדת המיקוח שלו במו"מ עם האגודות העושות שימוש חורג בקרקע.
 
* משרד חיימסון, סודאי ושות' מעניק ייעוץ משפטי לאגודות שיתופיות ולחברי אגודה ומלווה אותם בהליכים מול רשות האכיפה של משרד החקלאות.