פסק דין רוטמן- חיימסון סודאי משרד עורכי דין ותיק

פסק דין רוטמן

להורדת פסק הדין המלא

תקציר:
ערעור על שני פסק-דין שונים של ביהמ"ש המחוזי המעלים את השאלה: מהו הדין כאשר מופקע, מכח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: פקודת הדרכים), רק חלק מחלקת מקרקעין, אולם ההפקעה אינה משביחה את הנותר? האם במצב כזה חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כל השטח המופקע? בתי המשפט המחוזיים שדנו בתביעות לפיצוי שהוגשו בגין הפקעות לפי פקודת הדרכים, נחלקו במענה לשאלה זו. התשובה לשאלה שעל הפרק, טמונה בפרשנות סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים. חשוב לציין כי ביום 15.2.2010 נכנס לתוקפו החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010, ס"ח 346 (להלן: תיקון מס' 3). תיקון מס' 3 ביטל את פקודת הדרכים, ולפיכך הדיון בסעיפי הפקודה שלהלן רלוונטי רק ביחס להליכי הפקעה שננקטו עובר לביטולה, ובהם הליכי ההפקעה נושא הערעורים דנן.

ביהמ"ש העליון, בהרכב מורחב (מפי השופט ע' פוגלמן, בהסכמת השופטים י' עמית, הנשיאה (בדימ') ד' ביניש, ע' ארבל א' חיות) קיבל את ע"א 8622/07, וקיבל בחלקו את ע"א 2685/10, מהטעמים הבאים:
טרם שנדונה השאלה שעל הפרק, עמד ביהמ"ש בתמצית על המסגרת הנורמטיבית הצריכה לעניין: הוראותיהם של דברי החקיקה המאפשרים להפקיע מקרקעין לצורכי ציבור, עובר לתיקון מס' 3 (שכן, ההפקעות נושא דיוננו נעשו עובר לתיקון): פקודת הקרקעות, פקודת הדרכים וחוק התכנון והבניה; הזכות לתשלום פיצויים בגין הפקעה; הסמכות להפחית משיעור הפיצוי בגין חלק מהשטח המופקע; הסמכות לשלם פיצויי סבל בגין אותו חלק; והרפורמה בדיני ההפקעות כפי שבאה לידי ביטוי בתיקון מס' 3 (ככל שהיא רלוונטית לענייננו).

ההכרעה בשאלה שעל הפרק – האם הרשות רשאית להפקיע חלק מחלקה מכוח פקודת הדרכים תוך הפחתת הפיצוי, מקום שהנותר לא הושבח? – מצריכה אותנו לפרש את סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים (להלן ביחד, גם, "הוראות ההפחתה"). סעיפים אלו, דנים בזכותו של בעלי הקרקע לפיצוי בגין ההפקעה. נוסחה המחייב של פקודת הדרכים הוא בשפה האנגלית. סעיף 7 רישה מורה כי מקום שהופקע שטח שקטן מרבע גודלה של החלקה (25%), לא יהא בעל הקרקע זכאי לתשלום פיצויים. סעיף 7 סיפה מקנה לנציב העליון (ששר התחבורה בא בנעליו) סמכות לשלם פיצויי הפקעה, לפי שיקול דעתו, אם נוכח שנגרם לבעל הקרקע "סבל" (Hardship) מכך שלא שולמו לו פיצויים. סעיף 8(1) לפקודה קובע כי מקום שהופקע שטח שגדול מרבע גודלה של החלקה, ישולמו לבעל הקרקע פיצויי הפקעה בגין השטח העודף על הרבע.

הנתיב לפרשנות דבר חקיקה מוכר וידוע פרשנות החקיקה נפתחת בבחינתו של מרכיב הלשון. ככל שהשלב הראשון מותיר אחריו יותר מאפשרות פרשנית אחת, וזהו המצב בענייננו, יהא עלינו לבחור מבין החלופות הקיימות את זו שמגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החוק.

לפי התכלית הסובייקטיבית, המחוקק תיקן את פקודת הדרכים באופן שיאפשר הפקעת קרקעות בהליך מזורז לצורך פיתוח מהיר של דרכים ומסילות ברזל. הסמכות להפקיע ללא פיצוי היא שריד עות'מאני שעוגן בכל חיקוקי ההפקעה, ושאותה איזן המחוקק בסמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל".

התכלית האובייקטיבית: בחינת השיקולים התומכים והנגדיים להפקעה בפיצוי מלא סקירה של ההתפתחות הפסיקתית בסוגיה זו, מובילה למסקנה כי באיזון בין האינטרסים המתחרים בבסיס דיני ההפקעה בכלל, והסמכות שלא לשלם פיצוי מלא בגין הפקעת חלק מחלקה בפרט – הגנה על זכות הקניין אל מול אינטרס הציבור – תכליתה האובייקטיבית של פקודת הדרכים בכלל ושל הוראות ההפחתה בפרט מוליכה לפרשנות המאפשרת לרשות להפקיע מקרקעין לצורך פיתוח תשתיות תחבורה, אך מצמצמת את כוחה להפקיע מקרקעין לשימושים שאינם קהילתיים בלא לשלם פיצוי מלא בגין ההפקעה כשהנותר לא הושבח. התכלית האובייקטיבית מצביעה בבירור לכיוון פרשנות של הוראות ההפחתה באופן שמצריך פיצוי מלא בגין הפקעה שמטילה נטל בלתי מידתי ובלתי שוויוני על בעל הקרקע.

על רקע תכלית זו, יש לפרש את הוראות ההפחתה באופן שהסמכות להפקיע בפיצוי מופחת הקבועה בסיפה 7 רישה ובסעיף 8(1) לפקודת הדרכים תתפרש כסמכות חובה; ואילו הסמכות הקבועה בסעיף 7 סיפה לפקודה המסמיכה את השר לשלם פיצויי Hardship תתפרש אף היא כסמכות חובה בנסיבות מסוימות.

מכאן, כדי שבעל הקרקע יהיה זכאי לפיצוי מלא בגין עד 25% מהקרקע שניטלה ממנו, מוטל עליו להראות שנגרם לו Hardship מתוצאה מכך שלא שולם לו פיצוי מלא. המושג Hardship הוא בעל "רקמה פתוחה". פרשנותו עשויה להשתנות באופן שישקף את תפיסות היסוד והערכים הרווחים בחברה מעת לעת. העידן שבו אנו חיים שונה מהעידן שנהג ערב קום המדינה ובשנותיה הראשונות. ההגנה על זכות הקניין בעידן זה היא בעלת מעמד חוקתי. חלה חובה על כל רשויות השלטון לכבד אותה. אשר על כן, סבור ביהמ"ש, כי פרשנותו הראויה של המושג Hardship הוא "עוול" במובן של פגיעה בלתי-מידתית בזכות הקניין. במילים אחרות: כל אימת שהרשות המפקיעה פוגעת בקניינו של הפרט באופן שאינו מידתי, נגרם לו "סבל" כמשמעותו בסעיף 7 סיפה לפקודת הדרכים; ומקום שנגרם "סבל" קיימת רק אפשרות סבירה אחת להפעלת שיקול דעתו של השר: עליו לשלם פיצוי בגין ההפקעה. במובן זה סמכותו של השר מתפרשת כסמכות חובה.

ככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפה לפקודת הדרכים(בהעדר השבחה של הנותר, הפקעת חלק מחלקה לשימוש שאינו קהילתי (וכאלה הן הפקעות מכוח פקודת הדרכים), בלא לשלם פיצוי מלא בגינה, פוגעת באופן בלתי מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון. היא לא מידתית ולא שוויונית משום שניתן להשיג את תכליתה – פיתוח תשתית תחבורה לשימושים שאינם מקומיים – באמצעי שפגיעתו פחותה: תשלום פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל). "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה.

המסלול הדיוני הראוי: הפרשנות שאימצנו מורה כי הסמכות להפחית את שיעור הפיצוי העומדת לרשות המפקיעה לפי סעיפים 7 רישה ו-8(1) לפקודת הדרכים היא סמכות חובה. מכאן שבכל הפקעה של קרקע לפי פקודת הדרכים לא ישולם פיצוי בגין ה-25% הראשונים מהשטח המופקע (וככל שמופקעת קרקע שגודלה אינו מגיע כדי 25% מגודל החלקה, לא ישולם פיצוי כלל). לפיכך ככל שבעל הקרקע מבקש פיצוי בגין ה-25% הראשונים, יהא עליו להקדים פנייה לשר התחבורה בבקשה לתשלום פיצויי "סבל" (יצוין כי אין מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים, אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה – להבדיל מן הסייגים המהותיים שבקריטריונים אלה). לאחר שתינתן החלטת השר, וככל שיבקש בעל הקרקע להשיג על החלטתו, יוכל בעל הקרקע לפנות לביהמ"ש המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה שאליה יצורף גם השר כנתבע. בגדר תביעה זו יידרש ביהמ"ש, מכוח סמכותו הנגררת לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט, גם לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל", כמו גם לכל מחלוקת אחרת הנוגעת לסכום פיצויי ההפקעה שישולמו.

יישום למקרים הקונקרטים, הוביל לקבלת ע"א 8622/07 במובן זה שנקבע כי המערער זכאי לפיצויי "סבל" בסך של 375,000 ש"ח נכון ליום 13.10.1996 בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק. ולקבלת ע"א 2685/10 בחלקו באופן שהתיק יוחזר לביהמ"ש המחוזי, לבירור סוגיה עובדתית עליה עומד ביהמ"ש, שבהתאם לתוצאתה תוכרע זכותה של המשיבה בתיק זה לתשלום פיצוי "סבל" מלא.